9家機構向全國人大常委會法工委提出野生動物保護法修改建議

　　所有野生動物納入保護全面禁食

　　● 保護野生動物對于維持生態系統健康、降低生態風險不可或缺，同時也是降低公共衛生風險、減少公共安全危機、保障社會穩定及經濟可持續發展的關鍵舉措

　　● 任何一種野生動物在生態系統中都具有重要地位與作用，9家機構建議廢除“三有動物”，保留原有的重點保護野生動物類別，將“三有動物”與未在任何名錄上的野生動物合并為“一般保護動物”實行全面保護，填補監管空白

　　● 9家機構建議明確禁止食用野生動物，包括特種繁育動物及其制品制作的食品。這樣可以降低執法難度，集中力量嚴厲打擊非法貿易

　　□ 本報記者 郄建榮

　　新冠肺炎疫情再次將野生動物保護法修訂推上輿論的風口浪尖。

　　2月21日，北京大學自然保護與社會發展研究中心、山水自然保護中心、昆山杜克大學、北京市朝陽區自然之友環境研究所等9家機構向全國人大常委會法制工作委員會提出修法建議。

　　9家機構認為，這次修法的關鍵是重新定義野生動物保護法的規定范圍，同時建議擴大野生動物保護法適用范圍至所有野生動物，不再保留“有重要生態、科學、社會價值”的“三有”概念。

　　實際上，早在2018年10月26日，第十三屆全國人民代表大會常務委員會第六次會議決定對野生動物保護法進行修改。此后，圍繞這部法律的修改問題，學界一直爭論不休。

　　　完善立法目的

　　擴大保護范圍

　　盡管到目前為止，新冠肺炎疫情發生的確切原因尚未正式公布，但此次疫情與非法食用、交易野生動物直接相關似乎已成共識。

　　事實上，一直以來，有關監管部門在提倡禁止濫食野生動物、打擊非法貿易方面做了不少工作。然而，非法食用、交易野生動物等行為仍然屢禁不止。在9家機構看來，這與法律不完善有關。

　　在提交給全國人大常委會法制工作委員會的建議中，9家機構認為，必須要完善野生動物保護法的立法目的。

　　“野生動物保護的目的是確保生物多樣性及生態系統的完整與穩定，從而保障生態安全及人類的可持續發展。野生動物保護的成效在于物種的野外種群是否健康穩定。”9家機構提到，這包括動物個體及其棲息地的保護。

　　2007年聯合國發布的《千年生態系統評估報告集》指出，棲息地的改變會導致傳染病致病媒介的數量或宿主分布狀況的變化。因此，9家機構認為，野生動物保護法應當明確，在保護野生動物的同時，保護野生動物的棲息地，否則不可能實現對野生動物的有效保護。

　　山水自然保護中心創始人、北京大學保護生物學教授呂植告訴《法制日報》記者，保護野生動物對于維持生態系統健康和降低生態風險不可或缺，同時也是降低公共衛生風險、減少公共安全危機、保障社會穩定及經濟可持續發展的關鍵舉措。

　　呂植認為，在確立野生動物普遍保護理念的同時，引入公共衛生和健康的視角，要從公共衛生的維度開展野生動物保護。

　　基于這樣的考慮，9家機構一致認為，野生動物保護法的立法目的必須擴展，建議將“為了保護野生動物及其棲息地，拯救瀕危野生動物及其棲息地，維護生物多樣性，保障生態安全與公共衛生安全，推進生態文明建設”明確為立法目的。

　　據昆山杜克大學環境科學助理教授李彬彬介紹，現行野生動物保護法保護的野生動物，是指珍貴、瀕危的陸生、水生野生動物和有重要生態、科學、社會價值的陸生野生動物。仍有大量野生動物未被納入保護范圍，它們既不屬于重點物種也未列入任何名錄，導致監管出現空白。

　　在李彬彬看來，所有物種都是生態系統的組成部分，某些物種的喪失及減少會導致生態系統失衡，造成病蟲害增加、動物源疾病增加，因此需要進行生物多樣性整體保護來保障公共衛生安全。

　　9家機構提出，將“野生動物”的概念修改為“生活在自然狀態下和人工環境里未經人類馴化的動物”，擴大野生動物保護法適用范圍至所有野生動物，漁業法等有關法律有規定的除外。

　　自然之友總干事張伯駒認為，這樣的安排，既擴大了保護范圍，又回答了公眾擔心的“野生魚能不能吃”“蒼蠅蚊子是否保護”等問題，同時厘清了野生動物保護法與其他相關法律規范和約束對象的分工與銜接。

　　《法制日報》記者注意到，長期以來，有觀點稱，野生動物為可利用資源，主張用經濟價值來劃分保護類別。

　　對此，9家機構提出，這樣的保護思維顯然已不符合現代生態學基本原理，也不再適應生態文明理念下的保護工作。“有重要生態、科學、社會價值”“三有動物”屬于典型的經濟價值保護思維。

　　“蝙蝠類的物種，雖然不屬于瀕危物種，根據現有法律也不受保護，但卻可能攜帶危害人類的病原體。”9家機構說，類似這樣的物種還有很多，因此建議將不屬于瀕危物種的野生動物也納入保護范圍，以減少人類因消費和交易這些動物帶來的公共衛生和健康風險。

　　9家機構提出，任何一種野生動物在生態系統中都有其不可或缺的地位與作用，建議廢除“三有動物”，保留原有的重點保護野生動物類別，即國家和地方重點保護野生動物，將“三有動物”與未在任何名錄上的野生動物合并為“一般保護動物”實行全面保護，填補監管空白。

　　明確禁止食用

　　分類管理利用

　　自然之友總法律顧問劉金梅說，鑒于食用野生動物給公共衛生安全帶來的巨大隱患，法律應明令禁止食用、生產、經營，還應禁止為食用非法購買野生動物及其制品制作的食品，包括特種繁育動物及其制品制作的食品。

　　劉金梅認為，從嚴打野味全鏈條的角度，還應補充規定禁止生產、經營、運輸、攜帶、寄遞野生動物及其制品制作的食品，包括特種繁育動物及其制品制作的食品。加強對不具備專用標識和檢疫證明的野生動物非法貿易的打擊。

　　9家機構稱，野生動物保護法修改應明確禁止食用，包括特種繁育動物及其制品制作的食品。這樣可以降低執法難度，集中力量對非法貿易嚴厲打擊。

　　同時，9家機構提出，根據名錄和許可，對野生動物利用進行分類管理。

　　“將野生動物分為國家和地方重點保護野生動物和一般保護野生動物；對于列入《國家重點保護野生動物名錄》和地方重點保護野生動物名錄的野生動物實行嚴格保護。”9家機構建議，野生動物保護法應規定，野外捕獵的野生動物不得用于商業目的或進入市場進行交易和利用。除因科學研究、種群調控、遷地保護、疫源疫病監測或者其他特殊情況向野生動物保護行政主管部門申請許可后方可獵捕外，禁止獵捕、殺害野生動物。向野生動物保護行政主管部門提出審批申請時必須出具專家論證文書和所依據的法律條文。

　　針對人工繁育陸生野生動物，9家機構提出，要明確劃分商業與非商業目的，區別管理。“科學研究機構經科學評估野外種群存在生存風險，有必要開展物種遷地保護時，向野生動物保護行政主管部門申請許可后，可進行野生動物非商業性人工繁育。”

　　鑒于實踐中大量存在借用物種保護名義，人工繁育野生動物用于商業利用，給公共衛生安全帶來巨大隱患的情況，9家機構認為，野生動物保護法應禁止除科研機構以外的其他單位和個人以物種保護目的為由人工繁育野生動物。科學研究機構因物種保護目的人工繁育野生動物，應當用于恢復野外種群、科研和教育，不得進行商業利用。

　　9家機構提出，將同時滿足人工繁育技術成熟穩定、有合法檢疫標準且經科學評估公共衛生安全風險低、擁有可持續規模化繁育種群且無需從野外補充種源、可進行商業性人工馴養繁殖的陸生野生動物要求的動物納入《特種繁育動物名錄》，名錄之外的野生動物禁止開展商業目的人工繁育，符合資質的企業可向主管部門申請特種繁育許可。這樣規定可以提高行政機關監管商業利用特種動物的可行性。

　　此外，9家機構認為，國家重點保護物種名錄更新應是野生動物保護法最緊急和迫切的配套規定，建議參照世界自然保護聯盟紅色名錄的“受威脅”物種標準，盡快對名錄進行調整和更新。

　　建立追溯制度

　　理順管理體制

　　此次新冠肺炎疫情暴發，值得人們深思的一點是野生動物究竟是如何流入市場的。

　　在9家機構看來，建立人工繁育陸生野生動物追溯和標識制度，以動物檢疫標準作為商業性人工繁育許可的前置條件，嚴格監管野生動物交易每一環節是法律修改的關鍵內容之一。

　　呂植、張伯駒、李彬彬、劉金梅告訴《法制日報》記者，法律應禁止源于野外的野生動物及其制品直接進入市場。鑒于現有人工繁育許可制度過于粗放，因此包括特種繁育野生動物種群在內的野生動物應當使用人工繁育子代種源，建立物種系譜、繁育檔案和個體數據。

　　9家機構提出，特種繁育動物個體使用應植入型芯片進行個體標識，保證譜系明確可追溯，并保留組織樣品兩年，供DNA抽樣檢查。

　　“凡是納入《特種繁育動物名錄》并按許可證的要求人工繁育的陸生動物，包括《國家重點保護野生動物名錄》中的物種，應依法取得‘特種繁育動物’用標識，按照動物防疫法和畜牧法等相關法律的規定，進行飼養和商業利用，但禁止食用。”9家機構提道。

　　那么，又該如何理順野生動物保護的管理體制？9家機構的建議是，在自然資源部成立野生動物保護局，明確生態環境主管部門對于野生動物保護工作的監督職責。

　　長期以來，我國由林業草原部門和農業農村部下屬的漁業部門分別負責陸生和水生野生動物的保護。9家機構指出，這兩個部門的產業思維和部門之間的分歧一直是我國野生動物保護中存在的問題之一。隨著我國林業部門的法律地位不斷調整，相應的具體負責這項工作的野生動植物保護司的法律地位也趨低，行政資源不足，難以承擔繁重的陸生野生動物保護的任務。

　　在9家機構看來，兩年前的機構改革一定程度上削弱了我國野生動物保護的行政和執法能力。他們建議將野生動物保護職能整合后劃歸自然資源部，在自然資源部成立野生動物保護局，一方面提高其法律地位、增加其行政資源；另一方面可以利用自然資源部的管理和執法力量，有效提高野生動物保護管理的能力和執法水平。

　　9家機構同時指出，野生動物保護法應明確生態環境部門負責監督全國陸生、水生野生動物保護執法情況，有權對林業草原、農業農村主管部門野生動物保護執法工作提出監督和加強執法意見。

　　此外，9家機構建議，設立獨立和公開的科學委員會，指導監督相關配額制定、野生動物保護名錄制定和更新調整等專業性問題。

　　值得注意的是，在提交給全國人大常委會法制工作委員會的建議中，9家機構格外重視公眾參與監督問題，同時建議野生動物保護法確立野生動物保護相關的民事及行政公益訴訟制度。